Базовая роль стратегий социально-экономического развития муниципальных образований в разработке документов территориального планирования муниципальных образований

В мае 2024 года были утверждены «Методические рекомендации по разработке проектов схем территориального планирования муниципальных районов, генеральных планов городских округов, муниципальных округов, городских и сельских поселений (проектов внесения изменений в такие документы)» (приказ Минэкономразвития России от 06.05.2024 № 273).
Указанные рекомендации стали по-настоящему знаковым событием в области стратегического и территориального планирования. В них сделаны столь заметные шаги по правовому закреплению ответов на ряд сложных методических вопросов о связи стратегий социально-экономического развития и документов территориального планирования муниципальных образований.
Следует отметить, что вопросы увязки решений документов стратегического и территориального планирования обсуждались в профессиональной среде уже почти 20 лет. Необходимость синхронизации показателей и мероприятий по развитию территории была очевидна для многих руководителей органов местного самоуправления и разработчиков документов планирования, однако большая часть методических приемов и принципов долгое время оставалась «за скобками» законодательства.
Выделим две основные задач в сфере планирования социально-экономического развития территорий муниципальных образований, на решение которых направлены указанные методические рекомендации:
1.    обеспечение взаимосвязанности решений, подготавливаемых в составе проекта документа территориального планирования муниципального образования, со стратегией социально-экономического развития муниципального образования (далее также – стратегия СЭР), иными документами стратегического планирования Российской Федерации, субъектов Российской Федерации;
2.    уточнение перечня рекомендуемых параметров функциональных зон, содержащихся в положении о территориальном планировании проектов документов территориального планирования муниципальных образований.
Рассмотрим содержание методических рекомендаций применительно к каждой из указанных задач.
1.    Взаимосвязь документов стратегического и территориального планирования
В соответствии с п.п. 16.1 – 16.3 методических рекомендаций, на основе положений стратегии СЭР муниципального образования определяются базовые показатели документа территориального планирования муниципального образования, включающие:
    расчетный срок действия документа (включающий первую очередь реализации), синхронизированный с расчетным сроком реализации стратегии СЭР МО;
    численность постоянного населения на первую очередь и расчетный срок;
    уровень автомобилизации населения;
    среднюю обеспеченность населения общей площадью жилых помещений;
    укрупненные показатели потребности в инфраструктурных объектах местного значения.

Кроме того, дополнительно в базовые показатели возможно включать:
    объемы планируемого ввода жилья (с разбивкой на ИЖС и МКД),
    увеличение показателей обеспеченности зелеными насаждениями общего пользования,
    создаваемое количество рабочих мест,
    уровень социально-экономического развития,
    численность трудоспособного населения,
    численность занятого населения,
    и другие.
Анализ представленных позиций методических рекомендаций позволяется сделать следующие важные выводы:
1.    Расчетные сроки (горизонт планирования) стратегии социально-экономического планирования и документа территориального планирования муниципального образования следует синхронизировать.
Ранее такая синхронизация сроков была косвенно понятна раньше (с учетом положений Градостроительного кодекса), но не была обязательной и напрямую не была обозначена в нормативно-правовых актах как условие обеспечения согласованности стратегий СЭР и документов территориального планирования муниципальных образований.
Теперь целесообразность синхронизации сроков определена однозначно.
Надо сказать, что в целях обеспечения реализации на уровне муниципальных образования Указа Президента Российской Федерации от 07.05.2024 N 309 "О национальных целях развития Российской Федерации на период до 2030 года и на перспективу до 2036 года" сроки реализации документов стратегического планирования следует устанавливать до 2036 года и более, с как минимум одним промежуточным этапом реализации – в 2030 году.
В то же время, генеральные планы городских округов, муниципальных округов и поселений утверждаются на срок не менее чем двадцать лет (см. ч. 11 ст. 9 Градостроительного кодекса РФ).
В связи с этим, для синхронизации расчетных сроков документов стратегического и территориального планирования в стратегиях социально-экономического развития муниципальных образований возможно установление более значительных сроков реализации (например, 2046 год) с установлением как минимум двух промежуточных этапов реализации – 2030 год и 2036 год.

2.    Наиболее важными показателями, описывающими экономическое развитие муниципального образования, на основе которых должен разрабатываться документ территориального планирования, являются показатели численности населения, трудовых ресурсов и занятости (численность постоянного населения на первую очередь и расчетный срок, количество рабочих мест, численность занятого населения, численность трудоспособного населения).
Все эти показатели одновременно обладают следующими важными свойствами:
    Измеримость: могут использоваться в расчетах при определении других показателей в рамках документов территориального планирования.
    Комплексность: прямо или косвенно влияют на почти все аспекты социально-экономического развития муниципального образования, потому что определяют объем спроса на значительную часть инфраструктуры, размещение которой нужно планировать в документах территориального планирования (в том числе, объекты местного значения в сфере социальной, транспортной, инженерной инфраструктуры).

Другие из представленных выше показателей обладают только одним из этих свойств.
Например, в отношении показателя «уровень социально-экономического развития» не указаны конкретные единицы измерения и его содержание (вероятно, это индекс, рассчитываемый на основе нескольких других показателей, состав которых не определен). То есть, данный показатель не является измеримым в рамках данных методических рекомендаций.
Другой противоположный пример: «уровень автомобилизации населения» является измеримым, однако он является комплексным, поскольку не затрагивает многие сферы развития города.

3.    В составе базовых показателей, определяемых на основе стратегии СЭР муниципального образования, есть те, которые затрагивают развитие отдельных видов инфраструктуры, например: укрупненные показатели потребности в инфраструктурных объектах местного значения; средняя обеспеченность населения общей площадью жилых помещений; объемы планируемого ввода жилья; показатели обеспеченности зелеными насаждениями общего пользования.
Это повышает значимость стратегии СЭР не только как общей базы для расчета показателей инфраструктуры в ходе дальнейшей разработки документов территориального планирования, но и как возможного прямого источника информации о показателях отдельных видов инфраструктуры.

Таким образом, сегодня на законодательном уровне установлено, что стратегия социально-экономического развития является важной основой для разработки документов территориального планирования.
2.    Параметры функциональных зон.
Определение границ функциональных зон и их параметров является одним из важнейших видов решений о развитии территории, которые содержатся в утверждаемой части документов территориального планирования муниципальных образований.
Анализ п. п. 20.3 – 20.8 позволяет выделить следующие позиции, которые высокое значение стратегии СЭР муниципального образования в установлении функциональных зон.
1.    Целевые показатели, установленные в стратегии СЭР муниципального образования относятся к рекомендуемым источникам получения исходной информации для установления параметров функциональных зон и сведений о планируемых для размещения в них объектов.

2.    В качестве параметров функциональных зон рекомендуется применять численность планируемого постоянного населения и максимальную плотность населения.
Эти показатели, устанавливаемые применительно к каждой функциональной зоне, определяются с учетом значений показателя численности населения муниципального образования, входящего в состав целевых показателей стратегии СЭР.
Общая сумма показателей численности планируемого постоянного населения в функциональных зонах должна быть равна значению соответствующего целевого показателя в стратегии СЭР.
Плотность населения (плотность жителей) в функциональной зоне зависит от площади функциональной зоны и численности населения в ней, то есть также связана с целевым показателем стратегии СЭР.

3.    Для жилых зон плотность населения измеряется в чел/га, для коммерческих и производственных зон рекомендуется определять плотность рабочих мест, измеряемую в рабочих местах/га.
Если в общественно-деловой зоне допускается размещение жилой застройки, для нее устанавливается два показателя плотности: максимальная плотность населения и плотность рабочих мест.
Плотность рабочих мест, соответственно, связана с количеством рабочих мест и численностью занятого населения, которые относятся к целевым показателям социально-экономического развития муниципального образования.
Таким образом, рассматриваемые методические рекомендации указывают на базовую роль стратегии социально-экономического развития муниципального образования в процессе подготовки документов территориального планирования муниципального образования. На все виды решений документа территориального планирования муниципального образования, установленные в Градостроительном кодексе Российской Федерации, оказывает непосредственное влияние содержание стратегии СЭР муниципального образования. В частности, при подготовке документов территориального планирования муниципального образования выполняются:
1.    Планирование размещения объектов местного значения (как правило, инфраструктурного характера). Влияние стратегии СЭР на планирование размещения этих объектов описано выше в блоке «Взаимосвязь документов стратегического и территориального планирования».
2.    Определение границ функциональных зон различного вида и их параметров. Описание влияния стратегии СЭР на определение функциональных зон представлено выше в блоке «Параметры функциональных зон».
3.    Определение границ населенных пунктов, которое выполняется с учетом предполагаемых в будущем потребностей в размещении всего комплекса функциональных зон и объектов местного значения (см. выше п. 1 и п. 2 в данном списке), то есть также в значительной степени зависит от стратегии СЭР муниципального образования.