Мастер-планы и комплексное развитие: новый вектор для российских городов

В соответствии с подпунктом «г» пункта 21 перечня поручений Президента Российской Федерации от 30 марта 2024 г. № Пр-616 по реализации Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 29 февраля 2024 г. предусмотрена разработка, утверждение и реализация мастер-планов и планов комплексного социально-экономического развития для не менее 200 крупных и малых городов, городских агломераций.

При этом перечень таких территорий, для которых будут разрабатываться указанные документы, должен быть сформирован Правительством Российской Федерации совместно с исполнительными органами субъектов РФ до 1 августа 2024 года.

Следует отметить, что в стране уже есть положительный опыт разработки мастер-планов и планов комплексного социально-экономического развития для территорий (в частности, на Дальнем Востоке). Например, в 2023 году для более чем 20 дальневосточных городов и агломераций были официально утверждены планы комплексного социально-экономического развития (см. распоряжения Правительства РФ от 31.07.2023 г. № 2058-р и от 29.12.2023 г. № 4073-р). Синхронно разрабатывались и мастер-планы для этих территорий.

Можно предложить, что подход к содержанию и наполнению таких документов в 2024 году будет близок к тому, который был реализован в 2023 году.

Утвержденных требований к содержанию планов комплексного социально-экономического развития на данный момент нет. Однако, ориентируясь на утвержденные в 2023 году аналогичные документы для дальневосточных территорий, можно предположить, что такой план комплексного социально-экономического развития будет представлять собой довольно сжатый, но очень емкий документ, содержащий следующую информацию:

-       показатели социально-экономического развития территории (с прогнозом на 2030 г. и / или на 2036 г.);

-       организационные мероприятия по развитию территории;

-       мероприятия по развитию инфраструктуры (мероприятия по строительству и реконструкции объектов инфраструктуры с указанием стоимости, сроков реализации, ответственных исполнителей и источников финансирования).

Утвержденные требования к содержанию мастер-планов также отсутствуют. Однако существует разработанный (но не утвержденный) «Национальный стандарт мастер-планов», разработанный по заказу ВЭБ.РФ (https://вэб.рф/natsionalnyy-standart-master-planov/).

Таким образом, в 2023 – 2024 гг. наблюдаться планомерное расширение применения мастер-планов и планов комплексного социально-экономического развития для планирования развития территорий в стране. Возможно, через некоторое время эта практика распространится на ещё большее число территорий (помимо тех, которые будут определены до 1 августа 2024 г.). При этом, можно предположить, что эти виды документов найдут отражение в федеральном законе «О стратегическом планировании в Российской Федерации» № 172-ФЗ и в Градостроительном кодексе РФ, которые определяют виды документов стратегического и территориального планирования (в том числе, муниципальных образований) в России.

Однако на данный момент данные виды документов отсутствуют как федеральном законе «О стратегическом планировании в Российской Федерации» № 172-ФЗ, так и в Градостроительном кодексе РФ.

Вместе с тем, тенденция повышения внимания к пространственной и инфраструктурной составляющей документа планирования развития территории не вызывает сомнений, поскольку именно на это нацелены мастер-планы и планы комплексного социально-экономического развития, которые были уже разработаны в 2023 году.

В связи с этим, представляется важным уже сегодня включать в стратегии социально-экономического развития тех муниципальных образований, которые еще не вошли в указанный перечень не менее 200 территорий, такие разделы о планировании развития пространства и инфраструктуры на территории.

Аналитики «СРЕДЫ» тщательно изучили имеющийся опыт создания мастер-планов, стратегические документы и делятся экспертизой на вебинарах и выступлениях. Наша команда также имеет большой опыт разработки стратегических документов для муниципалитетов.

Учитывая возрастающий к этой теме интерес, мы подготовили по ней ряд полезных материалов. В первом из них содержатся ответы на частые вопросы участников вебинаров по мастер-планированию.

------------------------

Как увязаны между собой стратегия социально-экономического развития и мастер-план? Может ли мастер-план заменять собой стратегию СЭР?

Учитывая положения действующего законодательства и сложившую практику, можно определить назначение этих видов документов следующим образом:

Основное назначение стратегии социально-экономического развития (далее также – СЭР) муниципального образования – определить цели социально-экономического развития всего муниципального образования в целом, установить измеримые количественные или однозначно трактуемые качественные целевые показатели, привязав их к определенным периодам времени в будущем.

Основное назначение мастер-плана (на практике может иметь другие названия, например, концепция пространственного развития) – задать для целей, установленных в стратегии социально-экономического развития, более конкретное территориально-пространственное выражение. То есть, целеполагание в рамках мастер-плана часто привязывается не ко всему муниципальному образованию в целом (как это должна сделать стратегия СЭР в минимальном своем содержании), а к отдельным частям территории этого муниципального образования. В частности, целевые показатели, установленные в стратегии СЭР для всего муниципального образования, в мастер-плане могут быть разделены на несколько частей и привязаны к отдельным частям территории или, иногда, к конкретным объектам капитального строительства, инвестиционным проектам.

В отношении будущего положения стратегий СЭР и мастер-планов муниципальных образований в системе документов планирования развития территорий в экспертном сообществе существует несколько точек зрения. Одна из них – о возможной замене в будущем и стратегии СЭР, и документа территориального планирования муниципального образования (генерального плана городского округа или поселения, схемы территориального планирования муниципального района) на один документ – мастер-план муниципального образования.

Однако на данный момент в действующем законодательстве соответствующие положения отсутствуют. В современных условиях представляется более рациональным ориентироваться на условия действующего законодательства, например – на разработку стратегий социально-экономического развития муниципальных образований, которые могут содержать в себе, в том числе, основные ориентиры пространственного развития.

 Запрос на экспертное видение относительно состава документов перспективного развития. Не считаете избыточным наличие большого количества документов: мастер-план, стратегия, СТП, генплан и т.д.?

Применение на практике одновременно стратегии СЭР, генерального плана и потенциально мастер-плана является возможным и не будет избыточным при соблюдении следующих условий:

- все документы планирования закреплены в правовом поле;

- вид и формат решений о развитии территории у каждого документа свой, то есть исключено дублирования содержания;

- определены однозначные правила перевода решений одного документа в решения другого документа без потери смысла и с обеспечением прироста детальности таких решений;

- определен четкий порядок подготовки и утверждения документов. Наилучший вариант – практически синхронная разработка всех документов с обеспечение тесного взаимодействия всех членов коллектива такого комплексного проекта.

 Дополнительно поясним, о каких видах решений идет речь:

Последовательность принятия долгосрочных стратегических решений должна включать в себя цепочку следующих видов решений в определенном формате: 

1. Определение долгосрочных целей и целевых показателей социально-экономического развития для всего муниципального образования. Минимально достаточный формат описания решения – текст, таблицы.

2. Детализация («разукрупнение») значений целевых показателей (см. п. 1) на фрагменты для отдельных частей территории различного преобладающего назначения (например, в какой части территории должно быть создано больше рабочих мест разных видов экономической деятельности, а в какой – больше мест для проживания граждан). Минимально достаточный формат описания решения – текст, таблицы в разрезе выбранных частей территории, справочный материал для лучшего представления привязки показателей – схемы территории (без жесткого соблюдения масштаба и других картографических требований).

3. Определение инвестиционных проектов по созданию или реконструкции объектов капитального строительства различного назначения (улично-дорожная сеть, сети коммунальной инфраструктуры, производственных объекты, общественно-деловые объекты и др.), технические параметры по своей мощности (вместимости, пропускной способности и др.) обеспечат все инфраструктурные и пространственные условия для достижения целевых показателей, установленных применительно к отдельным частям территории (см. п. 2). Минимально достаточный формат описания решения – текст, таблицы, схемы и карты.

 В настоящее время ситуация по п. 1 обеспечивается в основном стратегией СЭР.

П. 3 реализуется в рамках документов территориального планирования (в том числе, генеральных планов), а также в связанных с ними государственных и муниципальных программах (согласно ст. 26 Градостроительного кодекса РФ).

Наиболее сложная ситуация сегодня касается п. 2, то есть перевода решений из п.1 в детальные пространственные решений п. 3.

П. 2 сегодня может реализовываться в виде, например, параметров функциональных зон в составе материалов генерального плана (в соответствии с требованиями Градостроительного кодекса РФ). Но состав параметров функциональных зон строго не закреплен, поэтому фактически нельзя гарантировать обеспечение количественной преемственности решений из п. 1 в пространственном разрезе в п. 2.

Отсюда возникает потребность сделать выполнение решений п. 2 однозначно обязательным, включив его процесс подготовки какого-либо из документов.

Эту роль может выполнить мастер-план, который сегодня отсутствует в правовом поле. Либо уже сейчас в рамках действующего законодательства эту функцию может взять на себя, например, стратегия социально-экономического развития.

 Как включить в документы стратегического планирования, разработанные в рамках государственных и муниципальных программ, мастер-планы в условиях отсутствия понятия в № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации»?

Да, в рамках действующей редакции федерального закона "О стратегическом планировании в Российской Федерации" N 172-ФЗ и Градостроительного кодекса РФ включить мероприятия, предусмотренные мастер-планом в государственную или муниципальную программу, представляется трудным. В будущем, если в указанный закон и/или в Градостроительный кодекс РФ будут внесены изменения в части включения мастер-плана муниципального образования в состав документов стратегического планирования или, например, территориального планирования, использование муниципальных и государственных программ для обеспечения реализации мероприятий мастер-плана станет возможным.

Вместе с тем, на данный момент учёт пространственного и инфраструктурного аспектов развития территории, которые характерны для мастер-плана, может быть реализован в рамках содержания стратегии муниципального образования. Проекты, содержащиеся в такой стратегии, могут быть реализованы в рамках государственных и муниципальных в соответствии с действующей редакцией федерального закона № 172-ФЗ.